Nota: Este policy paper se publica en su versión preliminar con fines de discusión y retroalimentación. No constituye la versión final del documento. Los comentarios y observaciones son bienvenidos.

LEAP| Policy Papers — Working Paper No. 2

La evolución de la política productiva en Ecuador (2010–2026): Lecciones para una nueva estrategia de desarrollo

Nathalie Cely · Versión 1.5 · Julio 2026

1. Introducción

Durante las últimas décadas, el debate sobre el desarrollo económico ha experimentado un cambio significativo. Después de un largo período en el que la estabilidad macroeconómica, la apertura comercial y las reformas de mercado dominaron la agenda de política económica, la política productiva ha recuperado un lugar central en la discusión internacional. La competencia geopolítica, las interrupciones de las cadenas globales de suministro, la transición energética y el rápido desarrollo de la inteligencia artificial han llevado a numerosos países a replantear el papel del Estado, de la inversión privada y de las instituciones en la transformación productiva.

Este renovado interés no implica un retorno a los modelos tradicionales de política industrial, sino el reconocimiento de que el crecimiento económico sostenido requiere fortalecer las capacidades productivas, promover la innovación, atraer inversión y facilitar la adaptación tecnológica de las empresas. En este contexto, la discusión ha dejado de centrarse en la dicotomía entre Estado y mercado para concentrarse en cómo ambos pueden interactuar de manera efectiva para impulsar la productividad y la competitividad.

Ecuador no ha sido ajeno a este debate. Entre 2010 y 2026 el país implementó diversas estrategias orientadas a promover la inversión, diversificar la estructura productiva y fortalecer la competitividad. Sin embargo, estas estrategias respondieron a enfoques diferentes sobre el papel que debían desempeñar el Estado y el sector privado como motores del desarrollo económico. En algunos períodos, la política pública buscó crear las condiciones para que el sector privado liderara la inversión productiva; en otros, el Estado asumió un papel más activo mediante una expansión histórica de la inversión pública y la ejecución de proyectos estratégicos. Más recientemente, el énfasis ha vuelto a desplazarse hacia la generación de condiciones que permitan dinamizar la inversión privada en un contexto marcado por nuevos desafíos tecnológicos, fiscales e institucionales.

A pesar de la importancia de estos cambios, la evolución de la política productiva ecuatoriana ha sido analizada principalmente desde una perspectiva cronológica o política, asociando las transformaciones observadas a los cambios de administración gubernamental. Este trabajo propone una aproximación diferente. En lugar de evaluar gobiernos, analiza la evolución de los distintos enfoques de política productiva y la manera en que estos redefinieron el papel relativo del Estado y del sector privado en la promoción de la inversión, la productividad y el desarrollo económico.

La investigación parte de la hipótesis de que la política productiva ecuatoriana evolucionó a través de diferentes regímenes caracterizados por cambios en los instrumentos de intervención, en los incentivos a la inversión y en la relación entre el sector público y el sector privado. Sin embargo, la efectividad de estos enfoques no puede evaluarse únicamente por el número de programas implementados, los incentivos otorgados o el volumen de inversión pública ejecutada. Una evaluación más completa requiere analizar si las políticas fueron capaces de identificar oportunidades de inversión, comprender las restricciones que impedían su materialización y seleccionar los instrumentos más adecuados para removerlas o mitigarlas. Este constituye el eje central del análisis desarrollado en el presente trabajo.

Para ello, el estudio combina el análisis de la literatura sobre política productiva con evidencia empírica sobre inversión, productividad y transformación estructural. La inversión privada se analiza utilizando los indicadores de Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF) e Inversión Extranjera Directa (IED), complementados con información sobre contratos de inversión e inversión efectivamente ejecutada en proyectos concesionados. Esta aproximación metodológica permite distinguir entre distintos conceptos que con frecuencia son utilizados indistintamente en el debate público: la intención de invertir, la inversión comprometida y la inversión efectivamente materializada.

El análisis parte del reconocimiento de que la inversión privada responde, en última instancia, a oportunidades de negocio capaces de generar rentabilidades ajustadas por riesgo. En consecuencia, el papel de la política productiva no consiste en sustituir las decisiones del mercado, sino en crear las condiciones para que inversiones económicamente viables puedan desarrollarse. Ello implica identificar y remover restricciones regulatorias, institucionales, financieras, de infraestructura o de coordinación que limitan la materialización de dichas oportunidades. Los incentivos públicos constituyen uno de los instrumentos disponibles para ese propósito, pero su utilización resulta más efectiva cuando se orienta a mitigar riesgos o corregir fallas de mercado que no pueden resolverse por otros mecanismos.

El documento se organiza en siete secciones. La primera revisa la evolución reciente del debate internacional sobre política productiva y presenta el marco conceptual utilizado en la investigación. La segunda desarrolla la metodología y los indicadores empleados para evaluar la inversión y la transformación productiva. Posteriormente se analiza la evolución de la política productiva ecuatoriana entre 2010 y 2026, examinando los distintos enfoques adoptados, el papel asignado al Estado y al sector privado y los resultados observados sobre la inversión y la productividad. Finalmente, el trabajo identifica las principales lecciones derivadas de la experiencia ecuatoriana y propone elementos que podrían contribuir al diseño de una nueva estrategia de desarrollo para el país.

2. El retorno de la política productiva: marco conceptual y revisión de la literatura

Durante las últimas décadas, la política productiva ha recuperado un lugar central en el debate sobre desarrollo económico. Después de un prolongado período en el que predominó la idea de que la estabilidad macroeconómica, la apertura comercial y la liberalización de los mercados constituían las principales condiciones para impulsar el crecimiento, un conjunto de transformaciones económicas, tecnológicas y geopolíticas ha llevado a reconsiderar el papel de las políticas públicas en la transformación productiva.

Este renovado interés responde a múltiples factores. La crisis financiera internacional de 2008 puso en evidencia que el funcionamiento de los mercados por sí solo no garantizaba procesos sostenidos de crecimiento ni una adecuada asignación de recursos. Posteriormente, la pandemia de COVID-19 reveló la vulnerabilidad de las cadenas globales de suministro y reabrió el debate sobre la resiliencia productiva, la seguridad económica y la importancia de desarrollar capacidades nacionales en sectores estratégicos. A ello se suman la transición energética, la competencia tecnológica entre las principales economías del mundo y la acelerada incorporación de la inteligencia artificial, fenómenos que están modificando las fuentes tradicionales de competitividad.

En este contexto, la discusión contemporánea ha dejado de centrarse en si el Estado debe o no intervenir en la economía. La pregunta relevante es otra: ¿cómo puede la política pública contribuir a acelerar la transformación productiva sin sustituir el papel del sector privado como principal generador de inversión, innovación y empleo? Esta evolución del debate representa un cambio significativo respecto a las discusiones tradicionales sobre política industrial, caracterizadas por una mayor atención a la protección de sectores específicos o a la asignación directa de recursos por parte del Estado.

La literatura reciente coincide en que el crecimiento económico sostenible depende de la capacidad de una economía para incrementar su productividad mediante procesos continuos de inversión, innovación, acumulación de capital y sofisticación productiva. En consecuencia, la política productiva moderna se concibe como un conjunto de instituciones, políticas e instrumentos orientados a crear las condiciones para que las empresas inviertan, innoven, adopten nuevas tecnologías y desarrollen actividades de mayor valor agregado.

Este cambio de enfoque también ha transformado la manera de entender la relación entre el Estado y el sector privado. Mientras que los enfoques tradicionales tendían a presentar ambos actores como alternativas excluyentes, la literatura contemporánea reconoce que la transformación productiva requiere una interacción permanente entre ambos. El Estado cumple funciones esenciales en la provisión de bienes públicos, el fortalecimiento institucional, la reducción de fallas de mercado y la coordinación de inversiones estratégicas; el sector privado, por su parte, es quien identifica oportunidades de negocio, asume riesgos empresariales, asigna capital, incorpora innovación y transforma esas oportunidades en crecimiento económico y empleo.

No obstante, la sola existencia de oportunidades económicas no garantiza que la inversión ocurra. Las decisiones de inversión responden a expectativas de rentabilidad ajustadas por riesgo. Un proyecto puede ser técnicamente viable y económicamente rentable, pero no llegar a ejecutarse debido a restricciones regulatorias, institucionales, financieras, de infraestructura o de coordinación. Desde esta perspectiva, el desafío central de la política productiva consiste en comprender por qué determinadas inversiones no se materializan y qué instrumentos pueden utilizarse para remover las restricciones que las limitan.

Este trabajo propone analizar la experiencia ecuatoriana desde esa perspectiva. En lugar de evaluar la política productiva exclusivamente por el número de incentivos otorgados, el volumen de inversión pública ejecutada o la cantidad de programas implementados, se plantea un enfoque centrado en la interacción entre oportunidades de inversión, restricciones y respuesta del sector privado.

Bajo este Enfoque de Oportunidades y Restricciones, el punto de partida del análisis son las oportunidades de inversión que ofrece una economía de acuerdo con sus ventajas comparativas, sus capacidades productivas y las tendencias de la economía internacional. El siguiente paso consiste en identificar las restricciones que impiden que esas oportunidades se traduzcan en inversión efectiva. Dichas restricciones pueden ser de naturaleza macroeconómica, institucional, regulatoria, financiera, tecnológica, de infraestructura o de coordinación entre actores públicos y privados.

La función de la política productiva no consiste, por tanto, en sustituir las decisiones del mercado ni en crear artificialmente oportunidades de inversión. Su propósito es facilitar que inversiones económicamente viables puedan materializarse mediante la eliminación o mitigación de las restricciones que enfrentan los inversionistas. Desde esta perspectiva, los incentivos públicos constituyen un instrumento específico dentro de un conjunto más amplio de herramientas de política y deben utilizarse únicamente cuando persistan riesgos o fallas de mercado que no puedan resolverse de manera más eficiente mediante reformas regulatorias, mejoras institucionales, mecanismos financieros o inversiones en bienes públicos.

Este enfoque proporciona un marco analítico particularmente útil para evaluar la evolución de la política productiva ecuatoriana entre 2010 y 2026. Permite analizar no solo los instrumentos utilizados en cada período, sino también la manera en que fueron identificadas las oportunidades de inversión, las restricciones que se buscó resolver y la respuesta observada por parte del sector privado. En consecuencia, la evaluación de la política productiva trasciende la descripción de programas o incentivos específicos para concentrarse en la efectividad de los mecanismos utilizados para promover la inversión, incrementar la productividad y acelerar la transformación estructural de la economía.

2.1. Del debate sobre la intervención estatal al diseño de políticas productivas

El resurgimiento de la política productiva ha venido acompañado de una profunda transformación en la literatura sobre desarrollo económico. Si durante buena parte de las décadas de 1980 y 1990 el debate se concentró en definir los límites de la intervención estatal, la discusión contemporánea se orienta cada vez más hacia la calidad de las instituciones, el diseño de políticas públicas y los mecanismos mediante los cuales el Estado y el sector privado pueden colaborar para acelerar la transformación productiva.

Uno de los principales impulsores de esta evolución ha sido Dani Rodrik (2004). Sus trabajos cuestionan la idea de que exista un conjunto universal de políticas aplicables a todos los países y sostienen que el desarrollo económico depende de la capacidad de cada economía para identificar y superar sus propias restricciones. En este contexto, Rodrik redefine la política industrial como un proceso de descubrimiento conjunto (self-discovery) entre el sector público y el sector privado, mediante el cual ambos actores generan información sobre nuevas oportunidades productivas y sobre los obstáculos que limitan su desarrollo.

Esta visión representa un cambio importante respecto a las concepciones tradicionales de política industrial. El énfasis deja de estar en seleccionar sectores «ganadores» o diseñar esquemas permanentes de protección, para concentrarse en la generación de información, el aprendizaje institucional y la experimentación. La política productiva se convierte así en un proceso dinámico de resolución de problemas más que en un conjunto estático de incentivos o subsidios.

Una línea complementaria de investigación ha sido desarrollada por Hausmann et al. (2005) mediante el enfoque de Growth Diagnostics. Estos autores sostienen que el bajo crecimiento económico rara vez responde a un conjunto amplio de restricciones simultáneas. Por el contrario, suele existir un número reducido de restricciones vinculantes (binding constraints) cuya eliminación genera impactos significativamente mayores sobre la inversión y el crecimiento que intervenciones dispersas sobre múltiples frentes. Desde esta perspectiva, la principal tarea de la política económica consiste en identificar correctamente dichas restricciones antes de diseñar nuevas intervenciones.

El aporte de este enfoque ha sido enorme para la literatura sobre crecimiento económico. Sin embargo, su principal unidad de análisis continúa siendo la economía en su conjunto y las restricciones que limitan el crecimiento agregado. En cambio, la política productiva enfrenta con frecuencia un desafío distinto: comprender por qué oportunidades específicas de inversión no llegan a materializarse, aun cuando presentan condiciones económicas favorables.

Paralelamente, Aghion et al. (2021) han destacado el papel de la innovación, la competencia y la difusión tecnológica como motores fundamentales del crecimiento de largo plazo. Desde esta perspectiva, las políticas productivas no deben limitarse a promover la acumulación de capital físico, sino también facilitar la incorporación de conocimiento, el desarrollo tecnológico y la creación de capacidades empresariales que permitan incrementar la productividad de manera sostenida.

Por su parte, North (1990) y Williamson (1985) contribuyeron a trasladar la atención desde los instrumentos de política hacia la calidad institucional. Sus investigaciones muestran que las instituciones reducen la incertidumbre, disminuyen los costos de transacción y facilitan la coordinación entre los agentes económicos. Esta literatura resulta especialmente relevante para comprender que la decisión de invertir no depende únicamente de la rentabilidad esperada de un proyecto, sino también de la credibilidad de las reglas, la estabilidad de los contratos y la capacidad del Estado para generar un entorno predecible para la inversión de largo plazo.

Más recientemente, Mazzucato (2013) ha enfatizado el papel estratégico que puede desempeñar el Estado en procesos de innovación y transformación tecnológica, particularmente en aquellos sectores caracterizados por elevados niveles de incertidumbre y riesgos que el sector privado difícilmente asumiría de manera individual. Su enfoque ha contribuido a ampliar la discusión sobre las funciones del Estado, aunque también ha generado un intenso debate sobre los límites de la intervención pública y sobre los mecanismos más eficientes para asignar recursos.

A pesar de sus diferencias, estas contribuciones comparten un elemento común: la política productiva moderna ya no se entiende como un simple conjunto de incentivos sectoriales ni como una estrategia de sustitución del mercado. Se concibe como un proceso continuo de aprendizaje institucional, coordinación público-privada y adaptación de instrumentos frente a restricciones cambiantes.

El presente trabajo se inscribe dentro de esta evolución del pensamiento económico, pero propone un énfasis diferente. En lugar de iniciar el análisis preguntando cuál debe ser el nivel de intervención del Estado o cuáles sectores deben priorizarse, se plantea una secuencia distinta de análisis. Primero, identificar oportunidades de inversión económicamente viables; segundo, diagnosticar las restricciones que impiden su materialización; tercero, seleccionar el instrumento de política pública más eficiente para removerlas o mitigarlas. Bajo esta perspectiva, los incentivos públicos dejan de constituir el punto de partida de la política productiva para convertirse en uno de varios instrumentos posibles, cuya utilización se justifica únicamente cuando persisten riesgos o fallas de mercado que no pueden resolverse mediante otros mecanismos institucionales, regulatorios o financieros.

Más que sustituir los aportes existentes, este enfoque busca complementarlos ofreciendo un marco operativo para analizar la experiencia ecuatoriana y evaluar cómo distintas configuraciones de política pública influyeron sobre la capacidad del país para transformar oportunidades económicas en inversión efectiva, productividad y crecimiento.

La contribución de Ricardo Hausmann, desarrollada junto con César Hidalgo y otros autores (Hidalgo & Hausmann, 2009; Hausmann et al., 2014), permite precisar qué significa transformar la estructura productiva. La complejidad económica no se identifica simplemente con producir bienes de mayor precio o con ampliar el número de industrias. Se refiere a la cantidad y diversidad de capacidades productivas —conocimiento, tecnología, organización, instituciones y redes de proveedores— que una economía puede combinar para elaborar bienes y servicios que pocos países están en condiciones de producir.

Dos conceptos son centrales. La diversidad mide cuántos productos competitivos exporta un país; la ubicuidad, cuántos países pueden exportar cada producto. Una economía que combina alta diversidad con productos de baja ubicuidad revela un conjunto amplio de capacidades difíciles de observar directamente. Esta información permite construir indicadores de complejidad y analizar el «espacio de productos»: la red de proximidades entre actividades que requieren capacidades similares.

La transformación suele avanzar hacia productos cercanos a las capacidades existentes. Por ello, la política productiva enfrenta una disyuntiva entre proximidad y ganancia de complejidad. Las actividades muy próximas son más fáciles de desarrollar, pero pueden aportar poco aprendizaje; las muy distantes prometen mayor sofisticación, pero requieren capacidades que el país todavía no posee. Una estrategia creíble debe identificar oportunidades que combinen factibilidad, potencial de complejidad y generación de nuevas conexiones para futuras diversificaciones.

Este enfoque complementa el diagnóstico de restricciones utilizado en el presente trabajo. La oportunidad no se valora únicamente por su rentabilidad inmediata, sino también por las capacidades que moviliza y por las opciones de diversificación que abre. A su vez, el análisis de complejidad no reemplaza la evaluación del proyecto: una actividad atractiva en el espacio de productos todavía puede enfrentar barreras de energía, logística, financiamiento, regulación o coordinación que impidan su materialización.

Ha-Joon Chang (2002) aporta una perspectiva histórica e institucional. Su revisión de la experiencia de los países actualmente desarrollados cuestiona la idea de que estos alcanzaron la industrialización mediante libre comercio y neutralidad estatal desde el inicio. En distintos momentos utilizaron protección temporal, crédito dirigido, compras públicas, regulación de la inversión y apoyo a industrias nacientes. La conclusión no es que esos instrumentos sean siempre eficaces, sino que el desarrollo exige espacio para experimentar y construir capacidades.

Chang y Andreoni (2020) conciben la política industrial como un proceso de aprendizaje productivo bajo incertidumbre. Entrar en una actividad nueva requiere inversiones y compromisos cuyos resultados no se conocen de antemano. El desempeño depende de la acumulación de capacidades dentro de las empresas, de la coordinación con proveedores, del financiamiento de largo plazo y de instituciones capaces de sostener y disciplinar el aprendizaje. La ventaja comparativa, desde esta perspectiva, también puede construirse.

La intervención selectiva enfrenta riesgos de captura, errores de selección y apoyos permanentes. Por ello, el argumento de Chang no elimina la necesidad de disciplina: los instrumentos deben establecer metas, mecanismos de seguimiento y condiciones de retiro. Su aporte resulta especialmente útil para este estudio porque obliga a evaluar no solo si una política corrige una falla estática, sino si genera aprendizaje, nuevas capacidades empresariales y transformación estructural.

En conjunto, los aportes de Hausmann y Chang amplían el marco del paper (Chang, 2002; Hausmann et al., 2014). El primero ayuda a identificar hacia dónde puede diversificarse una economía a partir de sus capacidades y qué actividades amplían sus opciones futuras. El segundo explica por qué esas capacidades no emergen automáticamente y por qué pueden requerir instituciones, aprendizaje y apoyo temporal. El Enfoque de Oportunidades y Restricciones añade la secuencia operativa para decidir cuándo intervenir y con qué instrumento.

2.2. El Enfoque de Oportunidades y Restricciones

La literatura reciente ha contribuido significativamente a comprender el papel de las instituciones, la innovación y la colaboración público-privada en los procesos de transformación productiva. Sin embargo, desde la perspectiva del diseño de políticas públicas, persiste una pregunta fundamental: ¿cómo debe estructurarse el proceso de formulación de una política productiva orientada a promover la inversión privada?

Con frecuencia, el debate sobre política productiva comienza discutiendo los instrumentos disponibles. La atención suele concentrarse en incentivos tributarios, subsidios, financiamiento preferencial, zonas económicas especiales o programas sectoriales. Aunque estos instrumentos pueden ser relevantes, iniciar el análisis por ellos supone asumir implícitamente que el problema principal radica en la ausencia de incentivos.

Este trabajo propone una secuencia distinta. Se plantea que el diseño de una política productiva debe comenzar identificando las oportunidades de inversión que presenta una economía y, posteriormente, analizar las restricciones que impiden su materialización. Solo después de comprender la naturaleza de dichas restricciones resulta posible seleccionar el instrumento de política pública más adecuado para removerlas o mitigarlas.

Bajo este Enfoque de Oportunidades y Restricciones, la política productiva deja de concebirse como un conjunto de incentivos destinados a estimular la inversión y pasa a entenderse como un proceso sistemático de identificación de oportunidades, diagnóstico de restricciones y selección eficiente de instrumentos de intervención.

El punto de partida del enfoque es el reconocimiento de que la inversión privada responde a oportunidades capaces de generar una rentabilidad ajustada por riesgo. Estas oportunidades pueden originarse en ventajas comparativas existentes, en ventajas competitivas construidas, en procesos de innovación tecnológica o en cambios estructurales de la economía mundial, como la transición energética, la digitalización o el desarrollo de nuevas cadenas globales de valor.

Sin embargo, la existencia de una oportunidad económica no garantiza que la inversión ocurra. Un proyecto puede ser técnica y financieramente viable y, aun así, no materializarse debido a restricciones que alteran la percepción de riesgo de los inversionistas o incrementan sus costos de transacción. Estas restricciones pueden tener naturaleza macroeconómica, institucional, regulatoria, financiera, tecnológica, de infraestructura, de talento humano o de coordinación entre actores públicos y privados.

Desde esta perspectiva, la función principal de la política productiva consiste en identificar dichas restricciones y determinar cuáles pueden resolverse mediante reformas institucionales, mejoras regulatorias, provisión de bienes públicos, mecanismos financieros o procesos de coordinación. Los incentivos públicos constituyen únicamente una de las herramientas disponibles dentro de este conjunto de instrumentos y su utilización resulta económicamente justificable cuando persisten riesgos o fallas de mercado que no pueden mitigarse por otros medios.

Esta distinción tiene implicaciones importantes para el diseño de políticas públicas. Un proyecto de inversión no requiere incentivos por el simple hecho de pertenecer a un sector considerado prioritario. Tampoco resulta eficiente otorgar beneficios permanentes cuando el obstáculo principal puede resolverse mediante una reforma regulatoria, un mecanismo contractual adecuado o una mejora institucional. En consecuencia, la selección del instrumento debe responder a la naturaleza de la restricción identificada y no a criterios generales o uniformes aplicables a todos los sectores.

El enfoque propuesto se desarrolla en cinco etapas secuenciales. La primera consiste en identificar oportunidades de inversión económicamente viables. La segunda busca diagnosticar las restricciones que impiden su desarrollo. La tercera clasifica dichas restricciones según su naturaleza, reconociendo que no todas requieren el mismo tipo de intervención pública. La cuarta selecciona el instrumento de política más apropiado para remover o mitigar la restricción identificada. Finalmente, la quinta evalúa los resultados obtenidos mediante indicadores objetivos de inversión, productividad y transformación productiva, permitiendo retroalimentar el proceso de formulación de políticas.

Este enfoque no pretende sustituir los aportes desarrollados por la literatura sobre política productiva, sino ofrecer un marco analítico que facilite su aplicación al diseño e implementación de políticas públicas. En particular, complementa los enfoques centrados en las restricciones al crecimiento económico al trasladar el análisis hacia las restricciones que enfrentan oportunidades específicas de inversión y hacia la selección de instrumentos concretos para resolverlas.

La experiencia ecuatoriana ofrece un caso particularmente pertinente para aplicar este marco conceptual. Durante el período analizado coexistieron distintas concepciones sobre el papel del Estado, del sector privado y de los incentivos a la inversión. Analizar estas experiencias desde el Enfoque de Oportunidades y Restricciones permite evaluar no solo qué instrumentos fueron utilizados, sino también si respondieron efectivamente a los obstáculos que limitaban la inversión y la transformación productiva del país.

En este sentido, la principal contribución de este trabajo consiste en proponer una forma alternativa de analizar la política productiva. Más que preguntar cuánto debe intervenir el Estado o qué incentivos deben ofrecerse, el enfoque plantea una secuencia diferente de análisis: identificar oportunidades, diagnosticar restricciones, seleccionar el instrumento más eficiente y evaluar sus resultados. Bajo esta lógica, la efectividad de la política productiva depende menos de la intensidad de la intervención pública y más de su capacidad para resolver los problemas que impiden que inversiones económicamente viables lleguen a materializarse.

3. Metodología

El presente estudio utiliza una metodología de carácter analítico e histórico para evaluar la evolución de la política productiva ecuatoriana entre 2010 y 2026. Más que analizar programas específicos o evaluar administraciones gubernamentales, el trabajo busca comprender cómo evolucionaron los distintos enfoques de política productiva, cuál fue el papel asignado al Estado y al sector privado en cada etapa y cuáles fueron sus resultados sobre la inversión y la transformación productiva.

La investigación parte del supuesto de que la política productiva constituye un proceso dinámico, en el que las decisiones públicas interactúan continuamente con las respuestas del sector privado. En consecuencia, la evaluación de una política productiva no puede limitarse al análisis de los instrumentos utilizados ni a la descripción de reformas institucionales. Resulta necesario incorporar indicadores que permitan observar la respuesta efectiva de los inversionistas y los cambios registrados en la capacidad productiva de la economía.

Con este propósito, el análisis se desarrolla utilizando el Enfoque de Oportunidades y Restricciones presentado en el capítulo anterior. Dicho enfoque propone evaluar la política productiva siguiendo una secuencia lógica de análisis: (i) identificación de oportunidades de inversión; (ii) diagnóstico de las restricciones que limitan su materialización; (iii) análisis de los instrumentos de política utilizados para remover dichas restricciones; y (iv) evaluación de los resultados observados sobre la inversión y la productividad.

Esta metodología permite analizar la política productiva desde una perspectiva orientada a la resolución de problemas, evitando interpretaciones basadas exclusivamente en el volumen de recursos públicos ejecutados o en el número de incentivos implementados. El énfasis del análisis se traslada hacia la capacidad de las políticas públicas para facilitar la transformación de oportunidades económicas en inversión efectiva.

En lugar de asumir que una mayor intervención pública produce necesariamente mejores resultados, o que la reducción de la intervención estatal constituye una condición suficiente para estimular la inversión, el enfoque propuesto evalúa la correspondencia entre las restricciones existentes, los instrumentos seleccionados y la respuesta observada por parte del sector privado.

En este sentido, la unidad de análisis del trabajo no son los gobiernos, sino los distintos regímenes de política productiva que caracterizaron la evolución económica del Ecuador durante el período de estudio. Esta decisión metodológica permite identificar cambios en la orientación de la política pública que no siempre coinciden con los ciclos políticos o electorales, evitando asociar automáticamente los resultados económicos con una administración determinada.

3.1. Periodización de los regímenes de política productiva

Para ordenar la evidencia, el estudio distingue regímenes de política productiva a partir de tres dimensiones: el actor al que se asigna el papel principal en la acumulación de capital; los instrumentos utilizados para promover la transformación productiva; y el mecanismo mediante el cual se espera que las oportunidades económicas se conviertan en inversión efectiva. La periodización no pretende establecer fronteras rígidas. Las reformas se superponen, algunas instituciones sobreviven a los cambios de orientación y los resultados de una decisión pueden observarse varios años después de su adopción.

El primer régimen, consolidado durante la primera mitad de la década de 2010, no fue homogéneo. Entre 2010 y 2013 el marco de política productiva buscó fomentar la inversión privada mediante el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, los contratos de inversión y la estrategia inicial de transformación de la matriz productiva. A partir de 2013 se produjo un giro: la inversión pública, la planificación, las empresas públicas, la contratación estatal y la regulación adquirieron un papel predominante como instrumentos de transformación. La estrategia mantuvo los objetivos de diversificar la producción, sustituir importaciones, incorporar conocimiento y generar mayor valor agregado, pero cambió el actor llamado a liderar la acumulación de capital.

El segundo régimen, que adquirió mayor nitidez desde 2017, desplazó el énfasis hacia la estabilización fiscal, la apertura comercial, la simplificación y los incentivos generales a la inversión privada. La Ley Orgánica para el Fomento Productivo de 2018 sintetizó parte de este giro al ampliar beneficios tributarios y mecanismos de estabilidad para nuevas inversiones. La pandemia de COVID-19 interrumpió y condicionó este proceso, al combinar una contracción excepcional de la inversión con nuevas políticas de liquidez, emprendimiento y reactivación.

El tercer régimen, observable desde 2021 y todavía en formación en 2026, profundizó la búsqueda de inversión privada mediante contratos de inversión, delegaciones, alianzas público-privadas, apertura comercial y reformas orientadas a reducir costos regulatorios. Al mismo tiempo, las restricciones fiscales, energéticas, de seguridad e institucionales mostraron que la existencia de incentivos no es suficiente cuando persisten riesgos que afectan la rentabilidad ajustada por riesgo de los proyectos.

La comparación entre estos regímenes se realiza con una misma matriz analítica. Para cada etapa se examinan: las oportunidades priorizadas; las restricciones diagnosticadas, explícita o implícitamente; los instrumentos escogidos; la coherencia entre la restricción y el instrumento; y la respuesta observada en la inversión, la productividad y la estructura exportadora. Esta matriz permite distinguir entre cambios de narrativa, cambios de instrumentos y cambios efectivos en la capacidad productiva del país.

3.2. Variables e indicadores de análisis

La evaluación de la política productiva requiere distinguir entre los instrumentos de política implementados por el Estado y los resultados efectivamente observados sobre la inversión y la transformación productiva. Con frecuencia, el debate público utiliza indicadores que corresponden a distintas etapas del proceso de inversión, lo que puede conducir a interpretaciones imprecisas sobre el desempeño de una estrategia de desarrollo.

Con el propósito de evitar esta limitación, el presente estudio utiliza un conjunto de indicadores que permiten analizar de manera diferenciada las distintas dimensiones del proceso de inversión y sus resultados sobre la economía.

Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF)

La principal variable utilizada para medir la inversión es la Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF) publicada por el Banco Central del Ecuador. Para este trabajo se utiliza la serie anual 1965–2024p y, para el análisis de los regímenes recientes, el período 2010–2024p. La base distingue FBKF privada, pública y total; 2024 tiene carácter provisional.

El análisis separa dos mediciones. Los valores corrientes, expresados en miles de dólares, se utilizan para estudiar la composición pública y privada de la FBKF en cada año. Los niveles de volumen encadenados con año de referencia 2018 se utilizan para evaluar variaciones reales y evitar que inflación o cambios de precios relativos sean interpretados como aumentos de capacidad productiva. Debido a la metodología de encadenamiento, sus componentes no son estrictamente aditivos.

La base incluye, además, la contribución de la FBKF privada y pública a la variación real de la inversión total. Esta descomposición permite determinar si una expansión o contracción fue impulsada por uno u otro componente. En consecuencia, el estudio diferencia tres preguntas: cuánto se invirtió en términos reales, qué actor lideró la variación y cómo cambió la participación relativa del sector privado y del sector público.

La FBKF constituye así el principal indicador de inversión efectivamente realizada. Los contratos, anuncios y carteras de proyectos se utilizan como indicadores complementarios de intención o compromiso, pero no sustituyen las cuentas nacionales.

La relación entre la FBKF y el PIB permite distinguir un aumento de la inversión de un simple cambio de escala de la economía. A precios corrientes, la tasa de inversión total pasó de 13,6 % del PIB en 1995 a un máximo de 23,9 % en 2013. En ese máximo, la inversión pública representó 12,4 % del PIB y superó a la privada, que alcanzó 11,5 %.

La recomposición posterior fue marcada. En 2024p la FBKF total equivalió a 19,0 % del PIB: 15,0 % correspondió al componente privado y 4,0 % al público. Por tanto, el predominio privado reciente no ha llevado todavía la tasa total de inversión al máximo observado en 2013–2014.

Inversión Extranjera Directa (IED)

Como complemento a la FBKF, el estudio incorpora la evolución de la Inversión Extranjera Directa (IED), también publicada por el Banco Central del Ecuador.

La IED permite observar la capacidad del país para atraer capital internacional destinado a actividades productivas y constituye un indicador indirecto de la percepción de los inversionistas extranjeros sobre las condiciones económicas, institucionales y regulatorias del país.

Aunque la IED representa únicamente una parte de la inversión total de la economía, su comportamiento resulta especialmente relevante para evaluar la competitividad internacional del Ecuador y la efectividad de las políticas orientadas a atraer inversión extranjera.

La serie 2005–2025 confirma que la IED ecuatoriana ha sido volátil y de magnitud reducida en relación con el tamaño de la economía. Entre 2005 y 2024 el flujo anual promedió USD 694 millones y 0,8 % del PIB. Los máximos fueron puntuales —USD 1.320 millones en 2015 y USD 1.390 millones en 2018—, por lo que un aumento de un solo año no basta para establecer una tendencia estructural.

La comparación por períodos muestra una mejora desde un promedio anual de USD 416 millones en 2005–2010 a USD 776 millones en 2011–2017 y USD 1.165 millones en 2018–2020. Sin embargo, el promedio cayó a USD 615 millones en 2021–2024. En 2025 la IED se recuperó a USD 1.299 millones —191,3 % más que en 2024 y el tercer valor más alto de la serie—, equivalente a 1,0 % del PIB.

El desglose sectorial muestra una concentración persistente, aunque cambiante. Entre 2015 y 2025 la minería acumuló 32,6 % de la IED neta y los servicios prestados a las empresas 23,9 %. La manufactura recibió 12,4 %, el comercio 12,0 %, la agricultura 7,3 % y el transporte y las comunicaciones 5,1 %. Así, más de la mitad del flujo acumulado se concentró en dos ramas.

La composición cambió por períodos. La minería representó 51,0 % de los flujos en 2018–2020, mientras los servicios empresariales alcanzaron 41,1 % en 2021–2024. En 2025 estos servicios concentraron 40,4 %, seguidos por comercio (19,4 %) y agricultura (15,5 %); la manufactura recibió apenas 7,4 %. El cambio amplía los destinos sectoriales de la IED, pero no demuestra por sí solo una diversificación productiva de mayor complejidad.

Contratos de inversión

El estudio incorpora además información sobre los contratos de inversión suscritos al amparo del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones (COPCI). Sin embargo, estos contratos no se utilizan como una medida directa de la inversión realizada.

Desde una perspectiva metodológica, los contratos de inversión representan una manifestación de la decisión empresarial de desarrollar un proyecto de inversión y de acogerse a un régimen específico de incentivos o estabilidad jurídica. Constituyen, por tanto, un indicador del interés o del ánimo empresarial por invertir bajo determinadas condiciones institucionales.

No obstante, la suscripción de un contrato no implica necesariamente que la totalidad de la inversión comprometida llegue a ejecutarse dentro del período previsto. Por esta razón, el presente trabajo distingue claramente entre intención de invertir, inversión comprometida e inversión efectivamente materializada.

Esta diferenciación resulta fundamental para evitar interpretaciones que equiparen los montos comprometidos en contratos con los niveles de inversión registrados en las cuentas nacionales.

Inversión ejecutada en proyectos de concesión

En el caso de las concesiones y asociaciones público-privadas, el análisis incorpora la inversión efectivamente ejecutada por los concesionarios.

A diferencia de los contratos de inversión, estos proyectos cuentan con mecanismos de seguimiento contractual y rendición de cuentas que permiten verificar el avance físico y financiero de las inversiones comprometidas. En consecuencia, la inversión ejecutada constituye una medida más precisa del proceso de materialización de los proyectos y de la respuesta del sector privado frente a las oportunidades generadas mediante esquemas de participación público-privada.

Indicadores complementarios

La evolución de la inversión será analizada conjuntamente con un conjunto de indicadores de desempeño económico que permitan evaluar si los distintos regímenes de política productiva contribuyeron efectivamente a fortalecer la capacidad productiva del país.

Entre ellos se incluyen indicadores de productividad laboral, crecimiento del PIB, composición de las exportaciones, empleo formal y, cuando la disponibilidad estadística lo permita, medidas de sofisticación y complejidad económica.

El análisis conjunto de estos indicadores permitirá evaluar no solo la evolución de la inversión, sino también su capacidad para traducirse en mejoras sostenidas de la productividad y de la estructura productiva de la economía ecuatoriana.

3.3. Criterios de evaluación y limitaciones

La evaluación se apoya en cuatro criterios. El primero es pertinencia: si la intervención respondió a una restricción identificable. El segundo es adicionalidad: si la acción pública hizo posible una inversión o capacidad que probablemente no se habría materializado en las mismas condiciones. El tercero es proporcionalidad: si el costo fiscal, regulatorio o institucional del instrumento guardó relación con el beneficio esperado. El cuarto es sostenibilidad: si los resultados persistieron más allá del ciclo presupuestario o de la vigencia de un incentivo.

Estos criterios son especialmente importantes para interpretar los incentivos tributarios. El monto de una exoneración o el valor comprometido en un contrato no demuestran, por sí solos, adicionalidad. Para aproximarse a ella se requiere observar la ejecución del proyecto, su cronograma, la creación de capacidad productiva y la posible existencia de una inversión que ya habría ocurrido sin el beneficio. Cuando esa información no es pública, el trabajo evita atribuir causalidad y presenta los contratos como indicadores de compromiso, no como equivalentes de inversión realizada.

El estudio enfrenta tres limitaciones. Primero, las series de cuentas nacionales han sido revisadas y no siempre ofrecen una desagregación homogénea entre inversión pública y privada para todo el período. Segundo, los datos administrativos sobre contratos, incentivos y concesiones no siguen un estándar único de publicación y seguimiento. Tercero, la relación entre una política y los resultados agregados está afectada por factores externos —precio del petróleo, terremoto de 2016, pandemia, condiciones financieras internacionales y crisis energéticas— que impiden interpretar las variaciones como efectos puros de un instrumento. Por ello, las conclusiones se formulan como inferencias analíticas respaldadas por evidencia convergente y no como estimaciones causales definitivas.

4. Primer régimen: inversión pública y cambio de la matriz productiva

4.1. Diseño del régimen: oportunidad, instrumentos y respuesta privada

Al inicio de la década de 2010, Ecuador enfrentaba una tensión conocida. La dolarización había contribuido a estabilizar los precios y a reducir el riesgo cambiario, pero la estructura productiva seguía concentrada en bienes primarios y actividades de baja complejidad. El ciclo favorable de precios del petróleo amplió el espacio fiscal y permitió plantear una estrategia de transformación apoyada en una expansión extraordinaria de la inversión pública. La oportunidad consistía en utilizar esa disponibilidad temporal de recursos para cerrar brechas de infraestructura, energía, educación y conectividad, y con ello modificar las capacidades de largo plazo de la economía.

La fase inicial tuvo, sin embargo, un énfasis explícito en la inversión privada. La Agenda para la Transformación Productiva 2010–2013, preparada por el Ministerio Coordinador de la Producción, Empleo y Competitividad, no planteaba que el Estado sustituyera al empresario. Buscaba que la inversión pública en infraestructura, financiamiento, talento humano e innovación removiera restricciones y apalancara inversión privada nacional y extranjera. La política combinó incentivos del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, contratos de inversión, zonas especiales de desarrollo económico, financiamiento de la banca pública, programas de calidad y emprendimiento y agendas sectoriales y territoriales (MCPEC, 2010).

La Agenda identificó sectores y cadenas con potencial y propuso coordinar al Estado con empresas, gremios, universidades y gobiernos locales. Su lógica era cercana a una política de descubrimiento y coordinación: el sector público debía proveer bienes públicos y corregir fallas que impedían que oportunidades privadas se convirtieran en producción, inversión y empleo. Este enfoque antecedió al Plan Nacional para el Buen Vivir 2013–2017 y a la formulación posterior del cambio de la matriz productiva. Aunque ambos compartieron objetivos de diversificación y valor agregado, no deben tratarse como una única etapa homogénea: entre 2010 y 2013 existió una apuesta más marcada por movilizar respuesta empresarial; desde 2013 ganó peso la ejecución directa y la inversión pública.

La estrategia de cambio de la matriz productiva formuló esa ambición de manera explícita. El Plan Nacional para el Buen Vivir 2013–2017 estableció como objetivo impulsar la transformación productiva mediante diversificación, generación de valor agregado, sustitución selectiva de importaciones, innovación y una mayor articulación de la inversión pública. No se trataba solamente de elevar el volumen de producción, sino de desplazar al país hacia actividades intensivas en conocimiento y de utilizar el poder de compra del Estado para desarrollar proveedores nacionales.

El régimen combinó instrumentos horizontales y selectivos. Entre los primeros estuvieron la inversión en carreteras, puertos, telecomunicaciones, generación eléctrica, educación y servicios públicos. Entre los segundos se incluyeron la priorización de industrias, el uso de compras públicas, requisitos de contenido nacional, proyectos emblemáticos, empresas públicas y programas destinados a sustituir importaciones o desarrollar encadenamientos específicos.

El Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, aprobado en 2010, aportó un marco de incentivos y contratos de inversión dentro de una arquitectura en la que el Estado conservaba una función directiva. En paralelo, la institucionalidad de planificación buscó alinear política productiva, talento humano, ciencia, tecnología y compras públicas. La lógica era que la coordinación estatal permitiría superar fallas de infraestructura, información y escala que el sector privado no resolvería de manera aislada.

Desde el Enfoque de Oportunidades y Restricciones, la principal fortaleza del período fue reconocer que la baja productividad no respondía únicamente a impuestos o trámites. La insuficiencia de energía, conectividad, capital humano y bienes públicos requería inversiones coordinadas y de larga maduración. La construcción de infraestructura podía, por tanto, elevar la rentabilidad social y privada de numerosas actividades al mismo tiempo.

El auge de las delegaciones y APP en infraestructura. El predominio de la inversión pública coexistió con una construcción gradual del marco para incorporar capital y operación privados. Entre 2011 y 2019 se aprobaron al menos trece decretos, una ley específica de incentivos para asociaciones público-privadas en 2015 y varias resoluciones. Por ello, 2011 marca el inicio de la preparación normativa, pero el salto contractual se produjo principalmente en 2016 (Banco Mundial, 2021).

La ola más visible ocurrió en el sistema portuario. Entre 2012 y 2013 se adjudicaron tres proyectos de gestión delegada: el puerto de aguas profundas de Posorja a DP World, la modernización y operación de Puerto Bolívar a Yilport y la terminal internacional de Manta a Agunsa. Posorja fue un proyecto nuevo financiado privadamente que incorporó, además del puerto y el canal de acceso, una carretera de aproximadamente 21 kilómetros entre Playas y Posorja. Puerto Bolívar fue concesionado por cincuenta años, con un compromiso de inversión anunciado de alrededor de USD 750 millones. Los tres casos representaron el mayor avance del período en movilización de capital privado hacia infraestructura pública (Autoridad Portuaria de Puerto Bolívar, 2016; Banco Mundial, 2021).

El modelo también se extendió a corredores viales vinculados con la logística exportadora. En julio de 2016 se suscribió la concesión de la vía Río Siete–Huaquillas, de aproximadamente 95 kilómetros, para su diseño, ampliación, operación y mantenimiento. En octubre de 2020 se firmó la concesión por treinta años del tramo Naranjal–Tenguel, parte del corredor Guayaquil–Machala, con una inversión anunciada cercana a USD 260 millones. Junto con la vía de acceso a Posorja, estos proyectos buscaron conectar los puertos con las zonas productivas y trasladar al gestor privado responsabilidades de financiamiento, construcción, mantenimiento y desempeño (Asamblea Nacional del Ecuador, 2016; Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial de El Oro, 2020).

Este episodio obliga a matizar la periodización. La participación privada en infraestructura se gestó dentro del primer régimen y se aceleró cuando el espacio fiscal empezó a estrecharse. Sin embargo, sus resultados fueron desiguales. Las concesiones portuarias alcanzaron operación y movilizaron inversiones relevantes, mientras algunos proyectos viales enfrentaron retrasos, renegociaciones y controversias. La lección no es que una APP sea superior por definición a la obra pública, sino que su desempeño depende de selección competitiva, adecuada asignación de riesgos, cierre financiero, control de obligaciones, transparencia y registro de pasivos contingentes. Los compromisos anunciados tampoco deben confundirse con inversión efectivamente ejecutada.

La dificultad apareció en el paso siguiente: transformar las nuevas capacidades públicas en un proceso sostenido de inversión privada. Una parte importante de la estrategia supuso que la infraestructura, la planificación sectorial y la protección temporal generarían por sí mismas nuevas actividades productivas. Sin embargo, la respuesta empresarial dependía también de la confianza en la estabilidad regulatoria, el acceso a financiamiento, la previsibilidad contractual, la demanda, la capacidad gerencial y las condiciones competitivas para exportar.

La selección amplia de sectores y proyectos diluyó el esfuerzo de diagnóstico. En varios casos, la política comenzó con la definición de industrias deseables o con la disponibilidad de un instrumento, en lugar de partir de una oportunidad concreta y de la restricción que impedía su materialización. Cuando el problema era regulatorio o institucional, una inversión pública adicional no necesariamente lo resolvía. Cuando el obstáculo era la escala del mercado o la competitividad internacional, la sustitución de importaciones podía crear demanda inicial sin garantizar productividad de largo plazo.

También existió una tensión entre coordinación y concentración de decisiones. La coordinación público-privada requiere intercambio de información, mecanismos de experimentación y capacidad de corregir instrumentos. Una estructura excesivamente centralizada puede reducir ese aprendizaje si los actores privados participan como receptores de lineamientos y no como fuentes de información sobre costos, tecnología, mercados y riesgos. En esos casos, el Estado dispone de capacidad de ejecución, pero no necesariamente de la información suficiente para asignarla con precisión.

4.2. Resultados y límites del régimen

La serie revisada del Banco Central confirma que la fase 2010–2013 no fue exclusivamente pública. En esos tres años la FBKF real total aumentó 56,5 %, con un crecimiento de 30,5 % de la inversión privada y de 92,3 % de la pública. Entre 2010 y 2013, la inversión privada real aumentó 30,5%, mientras que la inversión pública creció 92,3%. La inversión privada mantuvo un nivel superior al de la pública entre 2010 y 2012; la pública la superó recién en 2013.

Este patrón es consistente con la secuencia de política. Durante los primeros años de la Agenda para la Transformación Productiva aumentaron simultáneamente ambos componentes, lo que sugiere una fase de complementariedad: la expansión pública coincidió con una respuesta privada importante. La composición cambió en 2013, cuando el impulso público explicó casi todo el crecimiento anual y pasó a dominar el nivel de inversión. Entre 2012 y 2014 la FBKF pública real creció 55,1 %, mientras la privada disminuyó 4,1 %. El máximo de inversión pública se alcanzó en 2014, con USD 14.191 millones a precios de 2018.

El máximo de inversión total también se registró en 2014, con USD 26.164 millones a precios de 2018. Después comenzó un ajuste intenso. Entre 2014 y 2017 la FBKF real total cayó 12,7 %: la inversión pública se contrajo 33,4 %, mientras la privada aumentó 12,0 %. Las contribuciones a la variación confirman el cambio: en 2015 y 2016 el componente público restó 12,2 y 5,4 puntos porcentuales, respectivamente, al crecimiento real de la FBKF total.

La recomposición no compensó de inmediato la pérdida del impulso público. En 2017 la recuperación de la inversión privada aportó 13,4 puntos porcentuales al crecimiento real y llevó la FBKF total a crecer 12,1 %, pero el nivel total seguía 12,7 % por debajo del máximo de 2014. El resultado refuerza una distinción central: una mayor participación privada puede coincidir con una inversión total inferior si el componente público se contrae más rápidamente.

La lección central del primer régimen es que el Estado puede remover restricciones de gran escala que ningún inversionista individual resolvería, especialmente en infraestructura y energía. Sin embargo, la efectividad de esa intervención depende de conectar cada proyecto con oportunidades verificables, asegurar disciplina de costos, incorporar información privada y diseñar desde el inicio mecanismos para que la inversión y la operación sean sostenibles. La cantidad de inversión pública no reemplaza la necesidad de diagnosticar con precisión las restricciones que enfrenta cada oportunidad.

La literatura de economía política denomina «elefantes blancos» a los proyectos de inversión con costos elevados y un excedente social negativo. Robinson y Torvik (2005) explican que este tipo de proyectos puede resultar políticamente atractivo incluso cuando es económicamente ineficiente. La literatura sobre la maldición de los recursos amplía el argumento: una bonanza petrolera puede debilitar la disciplina de selección, saturar la capacidad administrativa y favorecer proyectos difíciles de sostener cuando disminuyen los ingresos extraordinarios. El concepto correcto es, por tanto, «elefantes blancos», no «serpientes de las regalías».

La Refinería del Pacífico, el complejo de Yachay y ENFARMA ilustran distintos componentes de este riesgo, aunque no deben tratarse como casos idénticos. En la Refinería del Pacífico se destinaron alrededor de USD 1.528 millones sin que llegara a operar la refinería prevista; la auditoría de la Contraloría cuestionó la correspondencia entre los recursos empleados y los resultados obtenidos. Yachay combinó una universidad que continúa operando con un proyecto urbano, empresarial y tecnológico mucho más amplio, cuya ejecución e inversión privada quedaron por debajo de la escala inicialmente anunciada. ENFARMA, por su parte, fue extinguida mediante el Decreto Ejecutivo 1103 de 2016. Su experiencia muestra la dificultad de sustituir inversión, conocimiento y escala empresarial en una industria farmacéutica de alta sofisticación mediante la sola creación de una empresa pública.

Estos casos no demuestran que la inversión pública sea intrínsecamente ineficiente. Sí muestran la necesidad de utilizar evaluaciones por etapas, comparadores de costo, hitos de desembolso, auditorías independientes y reglas de salida. Cuando la evidencia indica que una oportunidad no es competitiva o que el instrumento elegido no remueve la restricción relevante, la política productiva debe poder corregir, redimensionar o cerrar el proyecto antes de comprometer recursos adicionales.

5. Segundo régimen: inversión privada y estabilización

5.1. El giro hacia la inversión privada

El segundo régimen surgió en un contexto distinto al de la bonanza petrolera. La caída de los ingresos públicos, el aumento de las necesidades de financiamiento y la reducción del espacio fiscal limitaron la capacidad del Estado para sostener el ritmo de acumulación de capital de los años anteriores. El problema de política productiva dejó de formularse principalmente como una insuficiencia de infraestructura que debía ser resuelta mediante inversión pública y comenzó a interpretarse como una insuficiente participación de la inversión privada.

El Plan de Prosperidad 2018–2021 hizo más explícito el giro al vincular la estabilización fiscal con la atracción de inversión privada. La transición no significó el abandono inmediato de la planificación ni de los proyectos públicos; significó un cambio gradual en el actor del que se esperaba la nueva inversión.

La Ley Orgánica para el Fomento Productivo de 2018 fue el instrumento más representativo de esta etapa. La ley y su reglamento ampliaron exoneraciones para nuevas inversiones, reforzaron los contratos de inversión y ofrecieron mecanismos de estabilidad tributaria. La lógica era reducir el costo esperado de invertir y compensar los riesgos percibidos por las empresas, mientras la consolidación fiscal permitía disminuir el desplazamiento de la inversión privada por el gasto y el endeudamiento públicos.

El régimen incorporó también medidas de simplificación, apertura comercial, promoción de exportaciones y asociaciones con el sector privado. En 2020, la Ley Orgánica de Emprendimiento e Innovación añadió instrumentos para sociedades por acciones simplificadas, financiamiento colaborativo y capital emprendedor. La política productiva se desplazó así desde la selección y ejecución estatal de proyectos hacia la creación de un entorno más favorable para decisiones descentralizadas de inversión.

Desde el Enfoque de Oportunidades y Restricciones, este giro corrigió una debilidad del régimen anterior: reconoció que la inversión privada no responde automáticamente a la existencia de infraestructura y que la rentabilidad ajustada por riesgo depende también de reglas, impuestos, financiamiento y confianza. No obstante, el diseño continuó comenzando con frecuencia por el instrumento —la exoneración o el contrato— y no por una oportunidad específica y la restricción que impedía materializarla.

5.2. Trayectoria de la inversión y ruptura pandémica

La recomposición hacia la inversión privada es clara en la serie corriente. Su participación pasó de 45,3 % en 2014 a 58,3 % en 2017, 68,8 % en 2018 y 71,7 % en 2019. Sin embargo, el análisis real matiza el resultado: entre 2017 y 2019 la FBKF privada creció 18,2 %, pero la pública cayó 34,1 % y la inversión total se redujo 3,5 %. Por tanto, la mayor participación privada reflejó tanto una expansión empresarial como una contracción pública más pronunciada.

La pandemia interrumpió esa trayectoria. En 2020 la FBKF real total cayó 21,8 %; la inversión privada contribuyó −15,2 puntos porcentuales y la pública −6,6. La magnitud y simultaneidad del choque impiden atribuir la contracción al diseño ordinario de la política productiva, pero ofrecen una prueba de estrés sobre la capacidad de preservar empresas, liquidez y proyectos en ejecución.

La pandemia de COVID-19 interrumpió la trayectoria del régimen. En 2020 la economía enfrentó simultáneamente restricciones de movilidad, caída de la demanda, cierre de empresas, deterioro fiscal e incertidumbre extrema. La Formación Bruta de Capital Fijo se contrajo con fuerza y la prioridad de la política económica pasó de atraer nuevas inversiones a preservar liquidez, empleo y continuidad empresarial.

La crisis reveló una limitación de las políticas basadas principalmente en reducir el costo tributario. Una exoneración tiene poco efecto cuando la restricción vinculante es la ausencia de demanda, la interrupción de una cadena de suministro o la imposibilidad de operar. En esas circunstancias, garantías, crédito de emergencia, digitalización, infraestructura sanitaria y mecanismos de reestructuración empresarial pueden ser instrumentos más pertinentes que un incentivo general a la inversión.

5.3. Balance del segundo régimen

El segundo régimen logró restablecer a la inversión privada como componente mayoritario de la acumulación de capital y construyó una arquitectura más amplia de incentivos, estabilidad y simplificación. Su principal contribución fue reconocer que la confianza y la sostenibilidad macroeconómica forman parte del entorno productivo. Sin ellas, incluso una oportunidad rentable puede no materializarse.

Su principal límite fue equiparar, en ocasiones, la remoción de restricciones con la reducción de impuestos. Los incentivos pueden compensar temporalmente un costo, pero no reemplazan energía confiable, seguridad jurídica, capital humano, infraestructura, competencia o coordinación. Tampoco garantizan adicionalidad: una inversión que ya era rentable puede recibir un beneficio sin que el país obtenga una capacidad nueva equivalente al costo fiscal. La lección es que el incentivo debe ser el resultado de un diagnóstico, no el punto de partida de la política productiva.

6. Tercer régimen: facilitación de inversiones bajo restricciones múltiples (2021–2026)

6.1. Diseño e instrumentos del tercer régimen

Desde 2021 la política productiva profundizó la búsqueda de inversión privada como respuesta a las restricciones fiscales y a la necesidad de reactivar la economía después de la pandemia. El Plan de Creación de Oportunidades 2021–2025 colocó la generación de empleo, la apertura económica, la competitividad y la atracción de inversión en el centro de su eje económico. La orientación se mantuvo, con distintos énfasis, en el Plan de Desarrollo 2024–2025 y en el Plan Nacional de Desarrollo 2025–2029.

La Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal de 2021 reformó los contratos de inversión. Permitió pactar condiciones, beneficios tributarios y no tributarios, y estabilidad sobre incentivos; estableció plazos de hasta quince años, renovables bajo condiciones; y fijó un término de treinta días para determinados permisos vinculados con contratos aprobados, con la posibilidad de silencio administrativo positivo. El instrumento buscó reducir incertidumbre y acelerar la ejecución.

La firma de contratos y el anuncio de montos comprometidos adquirieron una presencia creciente en la comunicación de resultados. Sin embargo, estos datos pertenecen a una etapa intermedia del proceso. Un contrato expresa intención, define obligaciones y puede mejorar la previsibilidad, pero no equivale a inversión ejecutada. El análisis debe seguir el desembolso, la instalación de activos, la entrada en operación y la creación de capacidades productivas.

La misma distinción se aplica a las asociaciones público-privadas y delegaciones. Una cartera de proyectos no es todavía una cartera financiable. Para que una oportunidad llegue al cierre financiero se requieren estudios sólidos, distribución creíble de riesgos, permisos, contratos ejecutables, mecanismos de pago y una institucionalidad capaz de acompañar el proyecto durante toda su vida. La política productiva debe medir cuántos proyectos atraviesan esas etapas, no solamente cuántos son presentados al mercado.

6.2. Restricciones, resultados y señales recientes

El período mostró con claridad que Ecuador enfrenta restricciones múltiples. La consolidación fiscal es necesaria para reducir riesgo y preservar la dolarización, pero limita la capacidad de financiar bienes públicos. La inseguridad eleva costos operativos y de logística. La incertidumbre regulatoria reduce el valor de los contratos de largo plazo. Las interrupciones energéticas afectan producción, cronogramas y percepción de confiabilidad. Las brechas de talento y financiamiento restringen la adopción tecnológica.

Estas restricciones son interdependientes. Un incentivo tributario no compensa una interrupción recurrente de energía; una concesión no llega al cierre financiero si el mecanismo de pago no es creíble; una zona económica especial no genera exportaciones sofisticadas si no existe talento, conectividad y acceso a mercados. Por ello, el tercer régimen requiere pasar de una política de promoción de inversiones a una política de resolución de problemas para inversiones concretas.

La recuperación posterior fue liderada por la inversión privada. Entre 2020 y 2024p la FBKF privada real aumentó 32,3 %, mientras la pública disminuyó 8,4 %; la FBKF total creció 21,8 %. La participación privada en valores corrientes alcanzó 79,2 % en 2024p, frente a 72,5 % en 2020. Sin embargo, el nivel total real de 2024p —USD 21.006 millones a precios de 2018— permanecía 19,7 % por debajo del máximo de 2014.

La secuencia anual también aconseja cautela. La FBKF total real creció 13,7 % en 2021 y 9,2 % en 2022, se mantuvo prácticamente estancada en 2023 (0,1 %) y cayó 2,0 % en 2024p. La inversión privada alcanzó su mayor nivel real en 2023 y se mantuvo casi sin variación en 2024p; el componente público continuó descendiendo. La evidencia muestra una recomposición estructural del actor inversionista, pero todavía no un aumento persistente de la FBKF total por encima de su máximo previo.

La IED refuerza esa lectura cautelosa. Después de promediar USD 1.165 millones en 2018–2020, descendió a USD 615 millones anuales en 2021–2024 y llegó a USD 446 millones en 2024. El rebote de 2025 a USD 1.299 millones es relevante, pero su sostenibilidad deberá evaluarse con varios años de ejecución y con su composición sectorial. Los servicios prestados a las empresas concentraron USD 545 millones, el comercio USD 253 millones y la agricultura USD 210 millones; esta diversificación inicial es favorable, aunque todavía no prueba un cambio permanente en la capacidad del país para atraer inversión.

Desde la perspectiva de complejidad productiva, el dato sectorial debe interpretarse junto con información sobre actividades específicas, tecnología, exportaciones, empleo calificado y vínculos con proveedores locales. Una entrada en servicios empresariales puede corresponder tanto a funciones rutinarias como a servicios digitales sofisticados; del mismo modo, agricultura o minería pueden generar aprendizaje y encadenamientos o permanecer como enclaves. La serie permite identificar un cambio de composición, pero no atribuirle todavía un impacto comprobado sobre la diversificación.

6.3. Acuerdos comerciales, crecimiento exportador y reconcentración

La política de apertura comercial del período no fue un episodio aislado, sino una secuencia acumulativa. Ecuador se incorporó al Acuerdo Comercial Multipartes con la Unión Europea el 1 de enero de 2017; el acuerdo con la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA) entró en vigor el 1 de noviembre de 2020 y el acuerdo de continuidad con el Reino Unido comenzó a aplicarse el 1 de enero de 2021. A ello se sumaron la modernización del acuerdo con Chile (ACE 75), vigente desde el 16 de mayo de 2022, el tratado de libre comercio con China, vigente desde el 1 de mayo de 2024, y el acuerdo con Costa Rica, vigente desde el 1 de octubre de 2024 (Comisión Europea, 2026; EFTA, 2020; Gobierno del Reino Unido, 2023; SICE, 2026; SENAE, 2024).

Esta ampliación de acceso preferencial ayudó a sostener y expandir ventas externas, pero no produjo por sí sola una transformación equivalente de la canasta. Los datos muestran una reconcentración reciente en pocos complejos primarios. La participación conjunta de los cinco mayores productos de exportación pasó del 70,8 % de las exportaciones en 2020 a 78,7 % en 2025. El nivel de 2025 supera en 4,1 puntos porcentuales el de 2010 (74,6 %), aunque permanece ligeramente por debajo del máximo observado en 2014 (79,4 %). Por tanto, la conclusión precisa no es que Ecuador enfrente una concentración sin precedentes, sino que la diversificación registrada a mediados del período se revirtió y fue reemplazada por una nueva combinación de productos primarios: menos dominada por el petróleo, pero más dependiente del camarón, el cacao y la minería.

Tabla 4. Evolución de los principales complejos exportadores, 2010–2025

Producto	2010 (USD millones)	2025 (USD millones)	Crecimiento acumulado	Crecimiento anual	Participación 2025
Camarón	850,7	8.401,3	887,6 %	16,5 %	22,6 %
Petróleo	8.951,9	7.750,1	−13,4 %	−1,0 %	20,9 %
Cacao y elaborados	423,2	4.668,3	1.003,1 %	17,4 %	12,6 %
Banano	2.033,8	4.262,4	109,6 %	5,1 %	11,5 %
Minería	86,9	4.163,3	4.693,2 %	29,4 %	11,2 %
Preparaciones de pescado	598,3	1.852,8	209,7 %	7,8 %	5,0 %
Flores	607,8	1.072,5	76,5 %	3,9 %	2,9 %

Nota. Valores corrientes. Para 2010 se utilizan agrupaciones del Sistema Armonizado de UN Comtrade; para 2025, las categorías principales publicadas por el Banco Central del Ecuador. Minería en 2010 corresponde a los capítulos 26 y 7108. La comparación es indicativa por el cambio de clasificación entre fuentes. El crecimiento anual corresponde a la tasa compuesta de 2010 a 2025. Fuente: UN Comtrade (2026) y Banco Central del Ecuador (2026). Elaboración propia.

El salto minero es el cambio estructural más visible. Las exportaciones del complejo aumentaron de aproximadamente USD 86,9 millones en 2010 a USD 4.163,3 millones en 2025: casi 48 veces su valor inicial, equivalente a un crecimiento acumulado de 4.693 % y una tasa anual compuesta de 29,4 %. Su participación en las exportaciones totales pasó de 0,5 % a 11,2 %. En 2025 la minería fue ya el quinto complejo exportador del país y representó 14,2 % de las exportaciones no petroleras. Este resultado amplía la base frente a la antigua dependencia petrolera, pero no constituye por sí mismo diversificación productiva: concentra el crecimiento en otra actividad extractiva, con encadenamientos domésticos y efectos tecnológicos que dependen de la política de proveedores, contenido local, formación de capacidades y gestión ambiental.

La evidencia también cambia la lectura de los acuerdos comerciales. Estos son necesarios para reducir aranceles, estabilizar reglas y abrir mercados, pero su efecto sobre la complejidad depende de la oferta que el país sea capaz de colocar. Sin instrumentos de desarrollo productivo, financiamiento, calidad, logística e innovación, el acceso preferencial puede aumentar el valor exportado sin modificar la estructura subyacente. La prueba del éxito no debe ser solamente cuánto se exporta bajo un acuerdo, sino cuántos productos nuevos sobreviven, cuántas empresas se incorporan, cuánto valor agregado nacional se genera y si disminuye la concentración de productos y destinos.

6.4. Balance del tercer régimen

El tercer régimen desarrolló instrumentos útiles para otorgar estabilidad, agilizar permisos y estructurar participación privada. Sin embargo, su efectividad depende menos del número de beneficios disponibles que de la capacidad institucional para convertir oportunidades en proyectos ejecutables. El reto ya no es demostrar que Ecuador desea inversión, sino reducir de manera creíble los riesgos que impiden que esa inversión ocurra.

La lección del período es que promoción, incentivos y contratos son componentes necesarios, pero no una estrategia completa. La siguiente etapa de la política productiva debe organizarse alrededor de oportunidades verificables, restricciones vinculantes, responsables institucionales, hitos de ejecución y métricas de resultado. Solo así será posible distinguir una cartera de anuncios de una verdadera transformación de la capacidad productiva.

7. Lecciones para una nueva estrategia de desarrollo

7.1. Principios para una intervención productiva eficaz

La experiencia ecuatoriana entre 2010 y 2026 muestra que la política productiva no puede organizarse alrededor de una elección excluyente entre Estado y mercado. El primer régimen confió en que la inversión pública, la planificación y la creación de capacidades estatales inducirían la transformación productiva. Los regímenes posteriores trasladaron el énfasis hacia la inversión privada, los incentivos y la facilitación. Ninguno de los dos enfoques, aplicado de forma aislada, resolvió el problema central: convertir oportunidades económicas en inversiones competitivas, sostenibles y capaces de elevar la productividad.

Una estrategia más efectiva debe asignar funciones distintas y complementarias. Las empresas descubren mercados, asumen riesgos, organizan la producción y ejecutan inversiones. El Estado provee bienes públicos, corrige externalidades, coordina actores, protege la competencia y remueve restricciones que una empresa individual no puede resolver. También debe establecer límites a su propia intervención, porque la falla de mercado no garantiza que cualquier respuesta pública genere valor social.

El criterio de intervención no debe ser la identidad pública o privada del actor, sino la naturaleza del problema. Cuando la restricción es infraestructura compartida, formación especializada, información de mercado o coordinación, la respuesta puede requerir provisión o cofinanciamiento público. Cuando el problema es regulatorio, corresponde simplificar o armonizar reglas. Cuando no existe una oportunidad capaz de sostenerse comercialmente, un subsidio puede postergar el ajuste, pero difícilmente construirá una actividad viable.

La unidad básica de la nueva estrategia debería ser la oportunidad de inversión, no el sector en abstracto ni el instrumento disponible. Una oportunidad verificable combina una demanda identificable, una propuesta de valor, capacidades existentes o alcanzables y una posibilidad razonable de rentabilidad ajustada por riesgo. Puede ubicarse en actividades tradicionales o emergentes; su importancia depende de la productividad, los encadenamientos, el aprendizaje y las externalidades que pueda generar.

Cada oportunidad priorizada debería expresarse en una ficha pública y actualizable. La ficha identificaría el producto o servicio, el mercado de destino, los inversionistas potenciales, la escala, el empleo, la intensidad exportadora, los efectos ambientales, los vínculos con proveedores y las capacidades necesarias. También distinguiría evidencia de hipótesis. Esta disciplina evitaría que una aspiración general —por ejemplo, desarrollar una industria— sea tratada como si ya existiera un proyecto listo para financiarse.

La selección debe ser abierta a descubrimientos sucesivos. El Estado no necesita predecir de antemano todas las actividades ganadoras, pero sí crear un proceso para recibir información, contrastarla y aprender. La colaboración público-privada resulta útil precisamente porque empresas y autoridades poseen información incompleta y diferente. Su propósito no es negociar privilegios, sino descubrir costos, bienes públicos faltantes y posibilidades de coordinación.

Después de identificar una oportunidad, la política debe preguntar qué impide su materialización. Las restricciones pueden incluir energía, logística, seguridad, permisos, estándares, capital humano, tecnología, financiamiento, demanda, coordinación entre proveedores o incertidumbre regulatoria. Su peso varía por actividad y territorio. Un diagnóstico nacional agregado no sustituye el análisis específico de la decisión de inversión.

La restricción vinculante es aquella cuya remoción cambia de manera material la probabilidad, la escala o el calendario de la inversión. Identificarla exige dialogar con más de una empresa, revisar costos comparables, estudiar experiencias internacionales y probar explicaciones alternativas. También requiere diferenciar obstáculos privados —como una estrategia empresarial débil— de fallas que justifican intervención pública.

Solo entonces debe seleccionarse el instrumento. Infraestructura compartida puede requerir inversión pública, concesión o asociación; una brecha de habilidades, formación cofinanciada; una externalidad tecnológica, apoyo competitivo a investigación o adopción; un trámite redundante, reforma administrativa. Los incentivos tributarios se justifican únicamente cuando generan inversión adicional o compensan una externalidad demostrable. No son un sustituto general de seguridad, energía, crédito o capacidad institucional.

7.2. Arquitectura institucional y ejecución

La estrategia requiere una instancia pequeña con autoridad de coordinación y capacidad técnica, no un nuevo ministerio de gran tamaño. Su tarea sería administrar la cartera de oportunidades, convocar mesas técnicas temporales, asignar responsables y elevar al nivel político los problemas que atraviesen varias instituciones. Las agencias sectoriales conservarían la ejecución y la regulación dentro de sus competencias.

Las mesas deberían organizarse alrededor de problemas concretos y contar con empresas, trabajadores, academia, gobiernos locales y entidades públicas relevantes. Tendrían agendas, plazos y productos verificables. Para reducir captura, la participación empresarial debe ser plural, las decisiones deben estar motivadas y los compromisos públicos deben publicarse. La consulta no debe convertirse en derecho de veto ni en acceso exclusivo a beneficios.

La continuidad institucional es tan importante como la coordinación. Los proyectos productivos exceden los ciclos presupuestarios y políticos; por ello las fichas, diagnósticos, estudios y decisiones deben integrarse en un sistema de información que sobreviva a los cambios de autoridades. Un registro público de contratos de inversión debería separar montos anunciados, comprometidos, financiados y efectivamente ejecutados, además de reportar empleo y otros resultados pactados.

Todo apoyo selectivo debe estar condicionado a resultados, tener duración definida y poder retirarse. Los criterios de elegibilidad deben ser específicos y medibles; el costo fiscal, transparente; y la renovación, sujeta a evaluación. Las cláusulas de caducidad reducen la permanencia automática de beneficios, mientras que los mecanismos de recuperación permiten exigir la devolución cuando el beneficiario incumple compromisos esenciales. La estabilidad para el inversionista es compatible con reglas de desempeño conocidas desde el inicio.

La inversión pública productiva necesita una disciplina equivalente. Antes de aprobar una obra o empresa deben compararse alternativas de provisión, estimar demanda, costos de ciclo de vida, riesgos fiscales y capacidad de operación. Los desembolsos deben avanzar por etapas: perfil, prefactibilidad, factibilidad, estructuración, contratación y ejecución. En cada puerta de decisión, evidencia independiente debe permitir continuar, redimensionar, reformular o cerrar.

Una facilidad de preparación de proyectos ayudaría a convertir oportunidades en iniciativas financiables. Financiaría estudios, ingeniería, análisis ambiental y social, modelos financieros y estructuración contractual. Su valor no estaría en aumentar el número de anuncios, sino en mejorar la calidad de la cartera y reducir la diferencia entre proyectos promovidos y proyectos que alcanzan cierre financiero y ejecución.

La cartera nacional debería clasificarse por madurez y no solo por sector o monto. Una primera categoría reuniría oportunidades en exploración; una segunda, proyectos con diagnóstico y promotor; una tercera, iniciativas en preparación técnica; y una cuarta, proyectos financiables y próximos a ejecución. Esta clasificación permitiría asignar recursos escasos de preparación a los cuellos de botella correctos.

Cada proyecto tendría un responsable, un cronograma de hitos y una matriz de riesgos. La coordinación pública debe concentrarse en decisiones que cambian la trayectoria del proyecto: adquisición de tierras, permisos críticos, interconexión, estándares, mecanismos de pago, garantías o formación de personal. Las reuniones generales de promoción tienen menor valor si no resuelven estos puntos específicos.

La implementación debe reconocer diferencias territoriales. Los gobiernos locales inciden en suelo, permisos, servicios y seguridad, mientras que las universidades y centros técnicos forman capacidades vinculadas al tejido productivo. La estrategia nacional debería ofrecer estándares y recursos de preparación, pero permitir soluciones locales donde existan oportunidades y actores capaces de sostenerlas.

7.3. Medir resultados y aprender

La política productiva debe evaluarse por resultados económicos y no por el número de leyes, eventos, contratos o beneficios aprobados. El tablero básico debería incluir inversión efectivamente ejecutada, productividad, exportaciones nuevas o diversificadas, empleo formal, salarios, proveedores locales, tiempo de materialización y costo fiscal. Los indicadores deben compararse con una línea de base y con metas que distingan productos administrativos de efectos económicos.

No toda intervención admite una evaluación experimental, pero todas pueden generar evidencia útil. La asignación competitiva, la implementación por fases, los grupos comparables y las revisiones independientes ayudan a estimar adicionalidad y costo-efectividad. Los resultados negativos también son información: una política capaz de cerrar instrumentos fallidos y reasignar recursos aprende más que otra que preserva programas para evitar reconocer errores.

El aprendizaje requiere publicación periódica. Un informe anual debería explicar qué oportunidades avanzaron, qué restricciones fueron removidas, cuánto apoyo recibieron y qué resultados produjeron. La transparencia protege la estrategia frente a la captura, fortalece la confianza entre actores y permite que el debate público se concentre en evidencia.

8. Conclusiones

Entre 2010 y 2026 Ecuador transitó desde una estrategia inicialmente orientada a fomentar inversión privada y luego dominada por inversión pública, hacia regímenes centrados en estabilización, incentivos y facilitación. El recorrido dejó capacidades valiosas y corrigió desequilibrios, pero no consolidó un mecanismo estable que conecte oportunidades, restricciones, instrumentos y ejecución.

La principal lección es de secuencia. Primero se identifica una oportunidad con fundamento comercial y potencial de transformación; después se diagnostica la restricción vinculante; luego se escoge el instrumento menos costoso capaz de removerla; finalmente se ejecuta, mide y corrige. Invertir el orden —comenzar por una obra, un incentivo o una institución— eleva el riesgo de destinar recursos a problemas que el instrumento no puede resolver.

La nueva política productiva debe ser selectiva sin ser arbitraria, colaborativa sin ser capturada y ambiciosa sin abandonar la disciplina fiscal. Su éxito no dependerá de que el Estado sustituya al empresario ni de que el mercado resuelva por sí solo fallas colectivas. Dependerá de una capacidad pública persistente para escuchar, diagnosticar, coordinar y rendir cuentas, junto con un sector privado dispuesto a invertir, innovar y competir.

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