Coordinar no es concentrar

El 16 de julio, mediante el Decreto Ejecutivo 449, el Gobierno creó seis gabinetes interinstitucionales —de lo Social, de Seguridad, Económico Productivo, de Infraestructura y Energía, de Banca Pública y de Ingresos— como instancias permanentes de coordinación de la Función Ejecutiva. El anuncio pasó casi inadvertido, y es comprensible: después de dos rondas de fusiones ministeriales en un año, otro decreto sobre la arquitectura del Estado parece un detalle administrativo. No lo es. Es, probablemente, la pieza más reveladora de todo el proceso de reorganización y la que menos análisis ha recibido.

Conviene empezar por reconocer algo que la crítica fácil suele omitir: la coordinación intersectorial es un problema real, difícil y permanente de todo gobierno; quizás el problema central de la gestión pública. Los grandes desafíos de un país —la seguridad, la desnutrición infantil, el empleo, la transición energética, la transformación digital— no caben en un solo ministerio. Atraviesan varios y, sin un mecanismo que los alinee, cada cartera optimiza su parcela —casi siempre desde una visión de silo— mientras el problema completo queda sin atender.

Todo gobierno serio necesita resolver cómo coordina. La pregunta de este artículo no es si Ecuador necesita coordinación. Es otra: ¿el mecanismo creado por el Decreto 449 coordina responsabilidades o concentra la conducción? La diferencia no es semántica. Coordinar es alinear a responsables que conservan su mandato y responden por él. Concentrar es trasladar decisiones, agenda y seguimiento hacia un solo punto. Lo primero puede fortalecer al Estado. Lo segundo puede volverlo frágil y opaco.

Ecuador ha ensayado cuatro arquitecturas de coordinación del Ejecutivo en veinte años. La primera fue la de los ministerios coordinadores. Desde 2007 se crearon carteras coordinadoras con rango ministerial pleno, por las que pasaron 34 titulares en una década. Su rasgo definitorio fue desconcentrar parte del poder antes alojado en Finanzas: durante una etapa, los coordinadores asignaban a sus ministerios coordinados los techos presupuestarios, aprobaban sus proyectos de inversión y monitoreaban la eficacia de sus programas. Los gabinetes sectoriales eran presididos por cada ministro coordinador, mientras el presidente de la República encabezaba la aprobación y el seguimiento de las agendas, prioridades y presupuestos sectoriales.

La segunda arquitectura fue su eliminación. En mayo de 2017, a dos días de posesionarse, Lenín Moreno suprimió los ministerios coordinadores mediante el Decreto Ejecutivo 7. Las funciones de coordinación pasaron, de manera difusa, a la Secretaría General de la Presidencia y al entonces Senplades. El ahorro anunciado como justificación tampoco quedó demostrado en la ejecución presupuestaria.

La tercera fue la del propio presidente Noboa. En diciembre de 2023, el Decreto Ejecutivo 91 estableció un Gabinete Estratégico presidido por el mandatario y cinco gabinetes sectoriales. Era, en términos generales, la lógica de los ministerios coordinadores, pero sin ministros coordinadores y sin las atribuciones presupuestarias y de inversión que aquellos habían tenido.

La cuarta es la del Decreto 449, que deroga ese esquema y lo reemplaza por seis gabinetes interinstitucionales. Todos son presididos por el secretario general de la Administración Pública, Planificación y Gabinete; su convocatoria es obligatoria; y las entidades del Ejecutivo deben ajustar sus mecanismos de planificación, seguimiento y ejecución a las decisiones adoptadas en estas instancias.

Cuatro arquitecturas en veinte años y ninguna evaluación pública que explique por qué falló —o si falló— el modelo anterior antes de reemplazarlo. Moreno eliminó los coordinadores sin publicar un diagnóstico de su desempeño. Noboa creó los gabinetes de 2023 sin evaluar lo que heredó y ahora los sustituye, treinta y un meses después, sin evaluar lo que él mismo creó. Si ese esquema no funcionó, ¿dónde está el informe que lo demuestra? Y si funcionó, ¿por qué se lo reemplaza?

En mi artículo anterior cité el término que la literatura de administración pública utiliza para este patrón: adicción a la reorganización. Lo que revela el Decreto 449 es que esa adicción alcanzó al mecanismo de coordinación mismo: la función cuyo propósito es, precisamente, dar coherencia y continuidad a todo lo demás.

Hablo desde una posición particular: fui ministra coordinadora de Desarrollo Social y de la Producción. Conocí el modelo desde adentro, con sus virtudes y sus defectos, y no creo que la crítica al Decreto 449 deba convertirse en una defensa nostálgica de ese esquema.

Los defectos eran reales. Algunas coordinaciones crearon procesos adicionales que terminaron entorpeciendo a los ministerios que debían articular. La rotación —34 titulares en una década— dificultó la construcción de una visión de largo plazo. El rango ministerial tampoco inmunizó al modelo contra la corrupción, como demostró el caso de Sectores Estratégicos. Y, desde 2013, cuando los coordinadores perdieron la capacidad de incidir en los presupuestos de sus coordinados y aprobar sus proyectos de inversión, el modelo perdió buena parte de su impacto y continuidad.

Pero también sé qué lo hacía funcionar cuando funcionaba: sus equipos técnicos. En Desarrollo Social heredé la Secretaría Técnica del Frente Social, uno de los equipos más especializados del Estado, apoyado por organismos multilaterales y conformado por profesionales con estudios de posgrado. En Producción encontré un equipo seleccionado con apoyo de PricewaterhouseCoopers que trabajaba junto con la CORPEI —entonces agencia pública de promoción de exportaciones y atracción de inversiones—, en un esquema que permitía incorporar talento especializado. Ese conocimiento fue decisivo para construir las agendas de desarrollo social y productivo, presentarlas públicamente y establecer mecanismos de monitoreo y evaluación de resultados.

El modelo tenía, además, algo que sus sucesores no han conservado con la misma claridad: un responsable político identificable para cada sector. Un ministro coordinador tenía nombre, cartera y mandato. Cuando la política social fallaba, había una autoridad cuya función explícita era responder por su articulación. Se podía discrepar del diseño —yo misma discrepé de partes de él—, pero la línea de responsabilidad era visible. Esa visibilidad no es un adorno institucional: es una condición para que los ciudadanos y sus representantes puedan pedir cuentas.

Aquí está el corazón del problema del Decreto 449. Los seis gabinetes son presididos por una sola persona: el secretario general de la Administración Pública, Planificación y Gabinete. Él convoca las sesiones de asistencia obligatoria, lidera la articulación institucional, supervisa el cumplimiento de las resoluciones, da seguimiento a los compromisos y propone al presidente los asuntos que el Ejecutivo debe analizar o resolver.

El decreto no dice que el secretario sustituya jurídicamente a los ministros ni le entrega de forma expresa la rectoría de todas las políticas sectoriales. Tampoco puede afirmarse que esté, por definición, fuera de todo control legislativo: el alcance de su responsabilidad política dependerá de las funciones de rectoría que efectivamente ejerza. Precisamente por eso el problema merece una formulación más rigurosa. El nuevo diseño superpone una presidencia común a seis ámbitos muy distintos, pero no establece con igual claridad cómo se distribuye la responsabilidad por las decisiones colectivas.

Cuando una política falle —y en algún momento, en algo, fallará, porque así es la gestión pública—, ¿responderá el ministro del ramo, aunque no presida la instancia que articula y da seguimiento a los compromisos? ¿Responderá el secretario que conduce la mesa? ¿Responderán ambos y, si es así, por qué parte de la decisión? El decreto regula quién convoca y quién supervisa; no resuelve con la misma precisión quién debe rendir cuentas por los resultados. Un diseño de coordinación que difumina esa respuesta corre el riesgo de convertirse en un diseño de concentración.

Hay una segunda lectura del Decreto 449 que refuerza algo que señalé cuando Agricultura y Producción fueron integrados dentro de Economía y Finanzas: la lógica fiscal está ganando peso como principio organizador de la arquitectura del Estado.

En el esquema de 2023 había cinco mesas: Social, Seguridad, Desarrollo Productivo, Infraestructura-Energía-Medioambiente e Institucionalidad. En el de 2026 desaparecen Institucionalidad y la referencia expresa al medioambiente, y aparecen dos gabinetes que no existían: Banca Pública e Ingresos. Que dos de las seis instancias estén dedicadas a instrumentos financieros y de recaudación no demuestra, por sí solo, que todo el Estado se haya organizado alrededor del ajuste fiscal. Pero sí es una señal institucional que merece explicación, especialmente porque el delegado de Finanzas participa, con voz y sin voto, en todos los gabinetes.

El ministerio de Finanzas es, por naturaleza y mandato, una agencia de control: su incentivo estructural es preservar la sostenibilidad fiscal y contener el gasto. Esa función es indispensable. También lo es la función de los ministerios encargados de ejecutar políticas y promover desarrollo. El contrapeso entre ambos es sano; el riesgo aparece cuando el guardián fiscal participa transversalmente y la conducción sectorial pierde peso visible.

Ecuador necesita disciplina fiscal y el programa con el Fondo Monetario Internacional impone compromisos reales. Pero un Estado orientado únicamente a recaudar y contener no es un Estado organizado para desarrollar. Son funciones distintas, y las dos son necesarias.

El Gobierno podría invocar la evidencia comparada a su favor y, en parte, tendría razón. El fortalecimiento del “centro de gobierno” es una tendencia real y bien estudiada. El Banco Interamericano de Desarrollo la ha documentado en América Latina, y su caso más conocido —la Delivery Unit creada por Tony Blair en 2001 bajo la conducción de Michael Barber— dio seguimiento sistemático a prioridades del primer ministro y contribuyó a mejoras medibles en salud, educación y transporte.

Pero la letra pequeña de esa evidencia importa. Las unidades de cumplimiento que funcionaron se concentraron en un puñado de prioridades presidenciales, no en toda la agenda del Estado. Hicieron seguimiento: midieron, alertaron y ayudaron a destrabar. No sustituyeron la conducción sectorial. El ministro británico de Salud continuó dirigiendo la política sanitaria y respondiendo por ella ante el Parlamento; la Delivery Unit medía sus resultados.

La distinción es fina, pero decisiva: el seguimiento centralizado puede fortalecer a los ministerios; una dirección central que absorba la agenda, el conocimiento técnico y la responsabilidad sectorial puede debilitarlos. El Decreto 449 no prueba que esa sustitución vaya a ocurrir. Sin embargo, al colocar la presidencia, la convocatoria y el seguimiento de seis ámbitos en un solo despacho, crea las condiciones para que ocurra. Por eso necesita contrapesos, reglas de atribución y resultados públicos.

Este no es un debate puramente abstracto. A un mes de las fusiones ministeriales, los exportadores ya reportan demoras en permisos del sector atunero y cuellos de botella en certificaciones necesarias para el camarón y el agro. Los gremios advierten que, si la capacidad institucional no crece al ritmo de la demanda de trámites, el comercio exterior pagará el costo. A ello se suma un reclamo conocido: las decisiones se tomaron sin consultar suficientemente a quienes conocen los procesos por dentro.

Esos problemas no fueron causados por el Decreto 449, que acaba de expedirse, y no deben presentarse como prueba de sus efectos. Sí muestran el nivel de disrupción que ya atraviesa la administración pública y permiten cuestionar el momento escogido para cambiar también su mecanismo de coordinación.

En mi artículo anterior expliqué que una reorganización de gran escala puede producir un período prolongado de transición durante el cual los servicios se resienten. En medio de esa transición —con superministerios todavía fusionando sistemas, equipos y competencias, y con plazos administrativos corriendo—, el Gobierno añadió una nueva capa de reorganización: cambió la arquitectura que debe coordinar a las entidades que todavía se están reorganizando. El riesgo no es teórico. Es que ministerios volcados hacia adentro para resolver su propia transición deban adaptar simultáneamente su planificación, seguimiento y ejecución a seis nuevas instancias bajo una conducción común.

No escribo este artículo para descalificar la necesidad de coordinación. La defiendo, la ejercí y sé lo que cuesta. Lo escribo porque la diferencia entre coordinar y concentrar se decide en reglas que los decretos rara vez explican y los titulares casi nunca recogen.

Frente al Decreto 449, la ciudadanía y la Asamblea deberían plantear preguntas concretas. ¿Dónde está la evaluación del esquema de 2023 que este decreto reemplaza? ¿Cómo se distribuirá la responsabilidad entre el secretario que preside los gabinetes y los ministros que conservan la rectoría sectorial? ¿Con qué metas, plazos e indicadores públicos funcionarán estas instancias? ¿Dónde podrán los ciudadanos consultar sus decisiones y verificar su cumplimiento? ¿Cómo sabremos, dentro de un año, si el modelo funcionó o si será reemplazado, como los anteriores, sin que nadie rinda cuentas por el ensayo?

Veinte años y cuatro arquitecturas después, Ecuador no necesita otra reorganización sin diagnóstico. Necesita evaluar lo que ya hizo, preservar el conocimiento técnico y establecer responsables visibles por cada resultado. Coordinar no es concentrar. Saber la diferencia —y exigirla en voz alta— es, otra vez, tarea de los ciudadanos.