Por qué cambiar el organigrama del Estado no es lo mismo que mejorarlo
Por Nathalie Cely | Junio 2026
Hay una tentación que conozco de cerca, porque me tocó verla operar desde dentro del gabinete: cuando un gobierno enfrenta una crisis que no logra resolver, la respuesta más rápida y visible es reorganizar. Fusionar ministerios, crear una nueva entidad, mover competencias de una caja del organigrama a otra. Se comunica bien y transmite acción. Pero reorganizar la estructura del Estado y resolver el problema que motivó esa reorganización son dos cosas distintas. Y cuando la primera sustituye a la segunda, el desenlace se repite: la estructura cambia y el problema permanece.
En menos de un año, Ecuador ha emprendido dos reorganizaciones de gran escala. Primero redujo los ministerios de 20 a 14, y luego a 10, con tres “superministerios” que concentran competencias antes dispersas. Después creó, por decreto, una empresa pública que centralizará la compra y distribución de medicamentos (AIL E.P.). El objetivo de ambas es legítimo: un Estado más eficiente y un sistema de salud que funcione. El problema no está en el propósito, sino en el método —y en cómo se mide el resultado. El ahorro que se anunció por las fusiones, por ejemplo, es una proyección del Ministerio de Finanzas; hasta hoy no se ha publicado un informe que documente cuánto se ahorró de verdad. Esa ausencia no es un detalle: es donde empieza la distancia entre reorganizar y reformar.
La empresa de medicamentos responde a una emergencia real —a inicios de 2026 el abastecimiento público no llegaba ni al 54%, y la falta de medicinas ha costado vidas—. Pero el desabastecimiento no se origina en la forma jurídica de quien compra, sino en cómo se compra y con qué recursos. Como resumió un exministro de Salud, el problema no es la empresa pública: es la norma de contratación y el financiamiento. Si la nueva entidad hereda la misma norma y el mismo presupuesto insuficiente, habremos cambiado el membrete sin cambiar el resultado.
Hablo de esto con una convicción que viene de la experiencia. En 2015, como ministra coordinadora de Producción, me tocó defender el cierre de Enfarma, la empresa pública de fármacos creada en 2009 con la promesa de la soberanía farmacéutica. No fue una decisión cómoda dentro del gabinete: buena parte lo vivió como desmantelar un símbolo. Pero mantener una empresa que no cumplía su función, por razones de relato, no es defender lo público: es debilitarlo. Enfarma no fracasó por ser pública; fracasó por la falta de visión acerca de qué tan competitivo es el gobierno en relación con el sector privado, rotación incesante de gerencias y la falta de capacidad técnica. La lección no es que las empresas públicas de salud siempre fracasan. Es más precisa: una empresa pública vive o muere por su capacidad técnica, por su permanencia más allá del gobierno de turno y por si ataca el verdadero cuello de botella. Y conviene una distinción que suele perderse: Enfarma producía medicamentos; AIL los compra y distribuye —un modelo más sensato, pero que solo funcionará si tiene lo que a Enfarma le faltó—.
La experiencia internacional lo confirma. Chile muestra cómo se hace bien: su central de abastecimiento (CENABAST) le ahorró al sistema público unos 640 millones de dólares solo en 2024 y redujo casi a la mitad el gasto de bolsillo de los pacientes. Pero ese modelo no nació de un decreto: se construyó durante casi noventa años, con capacidad técnica y permanencia por encima de los gobiernos. México muestra la advertencia: frente a una crisis parecida, desmanteló un sistema de compras que funcionaba, alegando una corrupción que nunca probó, y pasó la función de mano en mano hasta terminar con más desabastecimiento y pacientes comprando en el mercado negro. Y Argentina, con la reducción de ministerios más drástica de la región, demuestra que recortar carteras fue la parte más pequeña de un programa mucho más amplio. La investigación en administración pública es concluyente: reordenar las cajas de un organigrama, de forma aislada, da resultados limitados, genera disrupción y casi nunca se evalúa después. Hay incluso un nombre para los gobiernos que repiten el ejercicio sin obtener lo prometido: “adicción a la reorganización”.
Una de las fusiones merece atención aparte, porque ilustra el problema en estado puro: la del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca y el de Producción dentro del de Economía y Finanzas. No responde a mejorar un servicio ni a hacer más eficaz la política de desarrollo: es una medida de lógica fiscal, y la conducción lo confirma, porque la nueva cartera quedó en manos de la autoridad económica y financiera. El problema es de diseño institucional. El ministerio de finanzas es, por naturaleza, una agencia de control: su mandato no es expandir la inversión productiva, sino contenerla, sirviendo de contrapeso a las demandas de gasto que llegan desde todo el gobierno. Cuando se coloca la promoción del desarrollo dentro del organismo cuyo mandato es restringir el gasto, se elimina ese contrapeso: la lógica del ajuste se impone sobre la del crecimiento, y la política de productividad, competitividad y empleo se vuelve la primera variable de ajuste. Conviene ser preciso para no exagerar: combinar finanzas y desarrollo en una sola cartera no conduce siempre al desastre, y varios países lo hacen. Pero las economías que de verdad transformaron su productividad —Corea, Japón, Singapur— mantuvieron una agencia de desarrollo robusta, con presupuesto y mandato propio, separada del guardián fiscal. Corea lo aprendió por las malas: cuando en 1994 absorbió su agencia de desarrollo dentro del Ministerio de Finanzas, su política industrial se volvió reactiva y la coordinación económica quedó a la deriva, tanto que años después tuvo que revertir parte de esa fusión. El peligro no es que dos nombres compartan un membrete; es que la promoción quede subordinada al control, sin presupuesto ni voz propia, y conducida por quien tiene como mandato central recortar.
Hay además un costo que no aparece en ningún decreto y que conozco por experiencia: el factor humano y el tiempo. Las fusiones que se construyen desde arriba, sin el aporte de los jefes y los equipos técnicos de las instituciones, producen desmotivación y desenfoque. Mientras el personal resuelve a quién reporta ahora, dónde queda su unidad y qué sistema informático usará, deja de ocuparse de lo único que justifica su existencia: producir los bienes públicos para los que la institución fue creada. Y esa transición no es instantánea: en el papel basta un decreto, pero reordenar de verdad una estructura —operar sistemas en paralelo, integrar equipos y plataformas tecnológicas, reconstruir rutinas— oscila entre uno y dos años antes de que la nueva entidad se estabilice, y durante ese período el servicio no mejora: se resiente. Las auditorías de gobierno que han examinado estos cambios concluyen que las reorganizaciones de gran escala exigen un comité de conducción que incluya a los secretarios de las carteras afectadas. Es decir: las buenas prácticas internacionales no solo recomiendan, sino que exigen, diseñar estos cambios con quienes conocen la institución por dentro, no a pesar de ellos.
Por eso, la pregunta que de verdad importa frente a estas medidas no es cuántos ministerios tendremos ni qué nueva empresa se creó. Es otra: ¿se está atacando la causa del problema? ¿Se diseñó con quienes conocen las instituciones por dentro? ¿Existe una forma verificable de saber si funcionó? Reorganizar puede ser parte de la respuesta. Nunca es la respuesta completa, y jamás debería sustituir el trabajo lento, difícil y poco vistoso de reformar de verdad.
Fuentes: La evidencia sobre reorganizaciones del Estado y su costo de transición proviene del Institute for Government del Reino Unido, auditorías de gobierno (Nueva Gales del Sur, Australia) y la literatura de administración pública; el caso de Corea (absorción del Economic Planning Board en el Ministerio de Finanzas y Economía, 1994, y su reversión parcial), de la literatura sobre el Estado desarrollista; el rol de los ministerios de finanzas como agencias de control, del Banco Mundial. Las cifras de Ecuador provienen de Primicias, Expreso, El Comercio, El Universo y reportes del Ministerio de Salud; las de CENABAST (Chile) y México, de fuentes oficiales y de prensa especializada. La cifra de ahorro de la primera fusión es una proyección oficial, no un resultado verificado.
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